Bağımsız İdari Otoriteler ve Ortaya Çıkış Nedenleri

Bağımsız idari otoriteler[1] (BİO) olarak bilinen düzenleyici kurumların batıda ilk örneklerini 19. Yüzyılda görmemize karşın bu kurumların çağdaş anlamda yapılanmaları 1980 sonrası temel hak ve özgürlükler, piyasa ekonomisi gibi genel ve ortak toplumsal ihtiyaçları karşılamak zorunda olan devletin bu faaliyetlerini daha düzenli sağlama ve güvence altına alma amacı olarak ortaya çıktığını görmekteyiz. Bir başka ifadeyle BİO’ların ortaya çıkış nedeni, ekonomik ve temel hak ve özgürlükleri ilgilendiren alanlarda siyasetin ve ilgili sektörlerde faaliyet gösteren kişilerin bu alanları etkileri altına almalarını engellemek ve bu alanlarla ilgili uzun vadeli politikalar oluşturmaktır. Aynı zamanda geniş anlamda özelleştirme olarak bilinen, devlet düzenlemelerinin azalması (deregülasyon) hareketinin boş bıraktığı alanların bağımsız idare otoriteler tarafından doldurulduğu kabul edilmektedir.

Bağımsız idari otoritelere ihtiyaç duyulmasının nedeni, teknolojinin hızla gelişmesi karşısında bazı alanların klasik idari ve yargısal yöntemlerle etkin bir şekilde organize edilmesi ve denetlenmesinin zorlaşması ile birlikte politikacılara olan güven sorununun iletişim ve finans sektörleri gibi bazı hassas alanlarda siyasi iktidarın söz sahibi olmasının tarafsızlık ve objektiflik açısından sorunlar yaratmasıdır[2]. Öbür taraftan, yargının teknik açıdan özel bir uzmanlık gerektiren medya, finans ve rekabet gibi alanlarda etkin bir yargılama yapmasının zorlaşması nedeniyle, bu bağımsız kurumlar kendi alanlarındaki uyuşmazlıkların klasik yargı denetimine uyumlu hale gelmesini sağlamaktadırlar.

Bağımsız idari otorite kavramı ile adlandırılan kuruluşların tamamının aynı özelliklere sahip olduğunu söylemek güçtür. Bu kuruluşları iki ana gruba ayırabiliriz. Birincisi, kamusal yaşamın duyarlı sektörleri denilen alanlarda düzenleme ve denetleme faaliyetlerini yürüten; RTÜK, SPK ve Rekabet Kurumu gibi kurumlardır. İkinci grupta yer alanlar ise, önceleri kamusal tekel biçiminde yürütülen kamu hizmetlerinin rekabete açılıp, özel girişiminde bu alanlara girişi sağlandıktan sonra, kamusal işleticilerle özel işleticilerin birlikte faaliyette bulundukları bu alanları düzenleme işlevini yerine getirmek üzere oluşturulmuş düzenleyici kurullardır. Telekomünikasyon ve elektrik alanlarında oluşturulan düzenleyici otoriteler bunun tipik örnekleridir[3].

Bağımsız İdari Otoritelerin Ülkemize Geliş Süreci

Ülkemizde 24 Ocak 1980’de alınan kararlarla liberal ekonomi dönemine geçilmiştir. Ülke ekonomisinin dışa açılması ile birlikte yabancı sermayenin ülkeye girmesi, küreselleşme baskısı, IMF ve Dünya bankası gibi uluslararası kuruluşların baskıları doğrultusunda özelleştirilen alanlarda düzenleme yapma gereksinimi ortaya çıkmıştır[4]. Bu düzenlemeler sonucunda, özel sektörün eline geçmesi nedeniyle oluşabilecek özel tekelleri engellemek amacıyla bağımsız idari otoritelerin kurulması yoluna gidilmiştir.

Bağımsız idari otoriteler genel idare örgütü içerisinde görülmekle birlikte, geleneksel yönetimden bağımsız olarak faaliyette bulunmaktadırlar. Bu çerçevede bağımsız idari otoriteler yasama, yürütme ve yargı üçgeninin kesişiminde yer alırlar[5].

Ülkemizde, bağımsız idari otoritelerin yapısı incelendiğinde karar organları kuruldan oluşmaktadır. Bu durum bağımsız idari otoritelerin karakteristik özelliklerindendir. Bu kurumların organları ve işlevleri üzerinde siyasi iktidarın ve diğer kamu kurumlarının idari denetim yetkisi bulunmamaktadır. Bu kurumların üyeleri görev süreleri içerisinde istisnai durumlar dışında görevden alınamamaktadırlar. Kurul üyelerinin görev süreleri değişkenlik göstermektedir. Atama prosedürü kuruldan kurula değişmekle birlikte bu kurulların çoğunda bir üyenin yeniden atanması mümkündür. RTÜK üyeleri tamamen meclis tarafından atanırken diğer bağımsız idari otorite üyeleri bakanlar kurulu tarafından atanmaktadır. Bağımsız idari otoritelerde kurul üyesi olarak görev yapabilmek için ilgili alanlarda üniversite mezunu olmak, en az 10 yıl kamu veya özel sektör deneyimi olması, profesyonel bilgi ve beceriye sahip olması gerekmektedir.

Radyo Televizyon Üst Kurulu (RTÜK)

1961 Anayasası ile ülkemizdeki radyo ve televizyon yayınlarını yapma görevi özerk niteliğe sahip kamu tüzelkişiliğine bırakılmış ve bu doğrultuda 1963 yılında Türkiye Radyo Televizyon Kurumu kurularak radyo ve televizyon yayıncılığı tek elden yürütülmeye çalışılmıştır. 1971 yılında yapılan anayasal değişiklikle tarafsız bir kamu tüzel kişiliği şeklinde örgütlenen Türkiye Radyo Televizyon Kurumu 1989 yılına kadar radyo ve televizyon yayıncılığını tekel olarak yürütmüştür[6].

Ülkemizde 1990’lı yıllara kadar radyo ve televizyon yayıncılığı devlet tekelinde icra edilmekteydi. Bu yıllarda özelleştirme faaliyetlerinin başlamasıyla birlikte radyo ve televizyon yayıncılığında devlet tekeli de güç kaybetmeye başlamıştır[7]. Bu süreçte fiili olarak kamu yayıncılığı dönemini sona ermiş, radyo ve televizyon yayıncılığına özel sektöründe iştirak etmesiyle son derece ilginç ve sancılı bir süreç başlamıştır[8]. Ortaya çıkan bu fiili durum karşısında uzun süre özel radyo ve televizyonlar Ulaştırma Bakanlığı tarafından Telsiz Kanununa muhalefet ve Anayasaya aykırılık nedeniyle her an kapatılma tehlikesi yaşamış ve bu süreçte kapanan radyo ve televizyonlar olmuştur. 1994 yılında 3894 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Kanun yürürlüğe girerek radyo ve televizyon yayıncılığı bugünkü konumlarına kavuşmuştur[9].

6112 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayın Hizmetleri Hakkında Kanun’un Radyo ve Televizyon Üst Kurulu başlıklı onbirinci bölüm madde 34’de kuruluş ile ilgili bilgiler yer almaktadır. Burada, 34. maddenin birinci fıkrasında; “Radyo ve Televizyon Üst Kurulu; radyo televizyon ve isteğe bağlı yayın hizmetleri sektörünü düzenlemek ve denetlemek amacıyla, idari ve mali özerkliğe sahip, tarafsız bir kamu tüzel kişiliği niteliğinde” olduğu belirtilmiştir. Bu hükümle RTÜK’e görsel ve işitsel iletişim alanında genel bir düzenleme yetkisi verilmiştir[10]. Üst kurul, bu kanun ve mevzuatta kendisine verilen görev ve yetkileri kendi sorumluluğu altında bağımsız olarak yerine getirir ve kullanır.

RTÜK Yaptırımları

6112 sayılı kanunda yer alan yaptırımları iki ana başlık altında incelemek mümkündür. Bunlar, “idari yaptırımlar” ve “adli yaptırımlar”dır. İdari yaptırımlar, yayın içeriği ile ilişkin konuları kapsar ve idari para cezası, idari tedbir, uyarı, yayının durdurulması ve yayın lisansının iptal edilmesi gibi yaptırımları içermektedir. Adli yaptırımlar ise, yayın tekniği, yayın izni ve kaçak yayınlar konularına ilişkin hükümler içermekte ve hapis, adli para cezası, yayın tesis ve cihazlarının mühürlenerek kapatılması gibi yaptırımları içermektedir.

İdari yaptırımlar, idarenin idari düzeni korumaya yönelik, bireylerin idari düzene aykırı davranışları nedeniyle idarece düzenlenen, ilgililerin idareye karşı olan borç ve yükümlülüklerini yerine getirmelerini ve idarece konulmuş bulunan yasaklara uymalarını sağlamayı amaçlayan kararlarından oluşmaktadır[11].

6112 sayılı Kanun’un “Yaptırımlar” başlıklı 10’ncu bölümü, “Adli Yaptırımlar” alt başlıklı madde 33’de adli yaptırımlar düzenlenmiştir. Yayın ilkelerini ihlal eden kuruluşlara, ilgili Kanun’un 33’ncü maddesi kapsamında Üst Kurul tarafından uygulanan adli yaptırımlar şu şekilde belirtilmiştir:

Madde 33/1 fıkrası: Üst Kuruldan yayın lisansı almadan veya yayınları Üst Kurul tarafından geçici olarak durdurulmasına ya da yayın lisansı iptal edilmesine rağmen yayın yapan gerçek kişiler ile tüzel kişilerin yönetim kurulu üyeleri ve genel müdürü, bir yıldan iki yıla kadar hapis ve bin günden beş bin güne kadar adlî para cezası ile cezalandırılır. Tüzel kişiler hakkında ayrıca 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun 60’ıncı maddesindeki güvenlik tedbirleri uygulanır. İzinsiz olarak faaliyetine devam eden yayın cihaz ve tesisleri Üst Kurulca mühürlenerek kapatılır.

Madde 33/2 fıkrası: Yayın lisansı olmasına rağmen lisans tipi dışında yayın yapan ve izinsiz verici tesis eden medya hizmet sağlayıcılar Üst Kurulca uyarılır, yapılan uyarıya rağmen izinsiz yayına devam edenler hakkında birinci fıkra hükmü uygulanır.

Madde 33/3 fıkrası: 25’inci maddeye uygun olarak yayın kayıtlarını bir yıl süreyle muhafaza etmeyen veya Üst Kurulca ya da Cumhuriyet başsavcılığınca istenmesine rağmen, süresi içerisinde ve aslına uygun olarak teslim etmeyen özel medya hizmet sağlayıcı kuruluş sorumlu müdürü bin günden beş bin güne kadar adlî para cezasıyla cezalandırılır.

Madde 33/4 fıkrası: Gönderilen kayıtların içerik bakımından istenen yayın olmaması veya kayıtlarda tahrifat, çıkarma, silme gibi işlemler yapılması hâlinde, özel medya hizmet sağlayıcı kuruluşların sorumlu müdürü beş bin günden on bin güne kadar adlî para cezasıyla cezalandırılır.

Madde 33/5 fıkrası: Bu Kanun çerçevesinde açılan kamu davalarına Üst Kurul katılır.

RTÜK Uygulamalarına İlişkin İdari Yargı Kararları

RTÜK’ün mart ayı içerisinde yaklaşık 180 civarında idari yargı kararları verdiğini görmekteyiz[12]. Bu kararların büyük bir çoğunluğunu çeşitli ürünlerin satışını yapan tv kanallarına verildiğini görmekteyiz. Ulusal düzeyde yayın yapan Halk TV, Tele 1, Habertük TV ve Beyaz TV gibi kanallara verilen idari cezalar incelendiğinde; 6112 sayılı Kanun’un 8’inci maddesinin birinci fıkrasının (ı) bendinde yer alan; "Tarafsızlık, gerçeklik ve doğruluk ilkelerini esas almak ve toplumda özgürce kanaat oluşumuna engel olmamak zorundadır; soruşturulması basın meslek ilkeleri çerçevesinde mümkün olan haberler, soruşturulmaksızın veya doğruluğundan emin olunmaksızın yayınlanamaz; haberin verilişinde abartılı ses ve görüntüye, doğal sesin dışında efekt ve müziğe yer verilemez; görüntülerin arşiv veya canlandırma niteliği ile ajanslardan veya başka bir medya kaynağından alınan haberlerin kaynağının belirtilmesi zorunludur." ilkesinin ihlali nedeniyle verilen cezaların oy birliği ile değil de oy çokluğu ile verildiğini görmekteyiz.

Yandaş medya olarak kabul edilen yayın kuruluşlarına, 6112 sayılı Kanun’un 8’inci maddesinin birinci fıkrasının (ı) bendinde yer alan hükümlere göre neden ceza verilmediği tarafımızca sorgulanmaktadır. Bu duruma istisna olacak Beyaz TV örneğinde ise, spor programında konuşmacı olan Ahmet Çakar’ın, ilk kez ülkemizde görülen coronavirüs kaynaklı ölümlerden bahsetmesi hususu ile ilgili verdiği idari yaptırım kararıdır. Şov amaçlı bir programa bu cezanın verilmesi de ayrıca düşündürücüdür.

Sonuç olarak, kamusal yaşamın duyarlı sektörleri denilen alanlarda düzenleme ve denetleme faaliyetlerini yürüten organlardan biri olan RTÜK verdiği idari yaptırım kararlarında muhalif görüşteki yayın organlarına daha cömert bir şekilde davrandığını görmekteyiz. Bu bağlamda, bağımsız idari otorite adı altında faaliyetine devam eden RTÜK gibi bir kuruluşun bağımsız idari otorite yerine iktidar partisinin bir organı gibi hareket ettiğini görmekteyiz. Kanserli bir hücrenin insan vücudunu tamamen sarması gibi, bu kanserli hücrelerin devlet bürokrasine hakim olması, bağımsız idari otoritelerin ve diğer kamu kuruluşlarının iktidarların arka bahçesine dönüşmesi kaçınılmaz olacaktır. Bu durum devlet otoritesine olan güveni zedeleyecektir.

Sadullah KAVAK